Lacunes in het MER ‘weerspiegeling planpraktijk’

Aanleiding voor de brief richting de Tweede Kamer was een onderzoek dat ingenieursbureau Tauw in opdracht van het ministerie van IenW uitvoerde naar het instrument milieueffectrapportage (m.e.r.). Het is niet voor het eerst dat wordt geconstateerd dat de MER’s lacunes vertonen. De belangrijkste milieuthema’s waarvoor op onderdelen milieueffecten ontbreken, waren de afgelopen drie jaar natuur, Natura 2000, landschap, geluid en lucht.

Het onderzoek richtte zich op kwantitatieve informatie over MER’s en m.e.r.-beoordelingen over de jaren 2019, 2020 en 2021 die afkomstig is van de Commissie voor de milieueffectrapportage (Commissie m.e.r), aangevuld met informatie uit een enquête die is uitgezet onder bevoegd gezag. Het is (deels) een herhaling van eerder onderzoek over het jaar 2018. Zowel het Rijk, provincies als gemeenten kunnen bevoegd gezag zijn voor m.e.r.-plichtige activiteiten, plannen en besluiten.

In reactie op de vraag van ROm hoe hij de uitkomst van het onderzoek beoordeelt, antwoordt voorzitter Hans Mommaas van de Commissie m.e.r.: ‘Juist in een tijd waarin grote milieuvraagstukken op de Nederlandse samenleving afkomen, zoals rond klimaat, stikstof en natuur, de sturende inzet van bodem en water én de woningbouw, is het van groot belang om vroegtijdig en snel in planprocessen de omgevingsopgaven samenhangend in beeld te krijgen. Dat is van belang omwille van de kwaliteit en de efficiëntie van de besluitvorming en daarmee van het politieke en publieke debat, de participatie en het maatschappelijk draagvlak, en ook de vergunningverlening.

De Commissie m.e.r. is een onafhankelijke adviseur bij m.e.r.-procedures; zij adviseert over de inhoud van milieueffectrapporten. In totaal toetste de Commissie m.e.r. in 2021 87 MER’s. Daarnaast blijkt uit de enquête onder bevoegd gezag dat er nog minimaal 20 MER’s zijn opgesteld die de commissie niet onder ogen heeft gehad. Diezelfde enquête wijst uit dat er in 2021 896 m.e.r.-beoordelingen zijn gemaakt (zie kader m.e.r. versus m.e.r.-beoordeling), die in 15 gevallen alsnog resulteerden in een m.e.r.-procedure en een MER, omdat uit de beoordeling zou blijken dat er sprake is van mogelijk aanzienlijke milieugevolgen. 

Van de 87 getoetste MER’s ontbrak in 79 gevallen ‘essentiële informatie’. Van 18 MER’s zijn gevraagde aanvullingen alsnog ter toetsing aan de commissie voorgelegd. Bij 12 van deze 18 aangevulde MER’s constateerde de commissie dat er nog steeds sprake was van ‘essentiële informatielacunes’.

De Wet milieubeheer schrijft voor dat een MER de informatie bevat die redelijkerwijs mag worden vereist om tot een gemotiveerde conclusie te komen over de gevolgen die de activiteit voor het milieu kan hebben. Daarbij wordt rekening gehouden met de bestaande kennis en beoordelingsmethoden. Milieu wordt daarbij breed gedefinieerd. Het gaat om kwetsbaarheid van een bepaalde ruimtelijke inrichting voor risico’s op zware ongevallen of rampen in relatie tot bescherming van de bevolking en menselijk gezondheid. Het gaat om biodiversiteit, met bijzondere aandacht voor op grond van de Wet natuurbescherming beschermde habitats en soorten. Het gaat om land, bodem, water, lucht en klimaat, materiële goederen, het cultureel erfgoed en het landschap, én om de samenhang tussen al deze factoren.

In een brief naar aanleiding van vragen door GroenLinks en de PvdA in de Tweede Kamer stelt de staatssecretaris dat het percentage MER’s dat bij toetsing geschikt is om te gebruiken als onderbouwing voor de besluitvorming laag is. Na aanvullingen is dit percentage beduidend hoger, ‘maar ook daarin mist nog vaak essentiële informatie’, aldus de staatssecretaris.

Mommaas bevestigt de onderzoeksresultaten: ‘We constateren met Tauw dat er geen sluitend beeld is van de kwantiteit en kwaliteit van de milieueffectrapportage in Nederland. Wat we dankzij het onderzoek wél weten, is dat waar MER’s aan ons worden voorgelegd, er in grote meerderheid van de gevallen – 91 procent – sprake blijkt van informatietekorten, maar ook van tevredenheid over de aanvullende suggesties van de Commissie m.e.r. daarover.

We zijn als commissie met het ministerie van IenW in gesprek over de reparatie van dit kennistekort.

De vraag is hoe kwalijk dit kennistekort is. En of er sprake is van onkunde en onwil bij bevoegd gezag en uitvoerders, of dat er wat anders aan de hand is. De uitvoering van de m.e.r.-regelgeving valt zowel onder het interbestuurlijk toezicht van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) op de provincies, als onder het toezicht van de provincies op de gemeenten. Uit de bij de enquêtes afgenomen interviews, blijkt dat de ‘contactpersonen voor het interbestuurlijk toezicht’ ervan uitgaan dat de m.e.r.-regelgeving goed bekend is bij het bevoegde gezag en de regelgeving nauwgezet wordt gevolgd. Ook al omdat met name bij de complexe en grote plannen en projecten die aandacht trekken in het publieke domein milieuorganisaties en omwonenden – die veelal goed op de hoogte zijn van de formele procedures – meekijken.

MER’s zijn gewoon openbaar en raadpleegbaar door het publiek, benadrukt Tim Artz, adviesgroepmanager ruimtelijke strategie van Antea Group, dat veel MER’s opstelt. Mocht de beoordeling van de Commissie m.e.r. negatief zijn, dan moet de bestuurder volgens hem van goeden huize komen om een plan alsnog door te drukken. Hij bestrijdt het beeld dat door het ontbreken van ‘essentiële informatie’ in rapporten er geen deugdelijke besluitvorming kan plaatsvinden. Zo zouden volgens hem maar relatief weinig van alle projecten en plannen bij de rechter sneuvelen door lacunes in het MER. Dit is wel het geval als bijvoorbeeld niet alle alternatieven onderzocht zijn of dat onderzoek technisch rammelt, aldus Artz.

Dat de MER’s vaak onvolledig zijn heeft volgens hem twee redenen. ‘We leven in een tijd waarbij plannen niet dichtgetimmerd zijn, maar een vrij globaal karakter hebben met veel ruimte voor nadere uitwerking. Dan krijg je ook een vrij globaal MER, waarin het ook lastig is toetsingskaders vast te leggen en er meer nadruk dan vroeger ligt op monitoring. Het onderzoek zegt in dat opzicht meer over het moederplan, dan over het MER.’

Ook stikstof is een struikelblok. Maar de lacunes zijn volgens Artz niet een-op-een te koppelen aan de stikstofproblematiek. Aanwijzingen die de commissie geeft, worden veelal gewoon als aanpassing of zienswijze in het MER meegenomen. ‘In de besluitvorming wordt dat gewoon meegewogen. Bevoegd gezag kiest er vaak voor om het MER wel aan te vullen, maar niet opnieuw te laten toetsen door de Commissie m.e.r.. Dat kost tijd en geld, maar is vaak ook niet nodig, omdat het bevoegd gezag met de opmerkingen goed uit de voeten kan. In mijn visie is er geen sprake van een apocalyptisch beeld rondom de kwaliteit van m.e.r.’, besluit Artz